全民個人資料保護聯盟

本網站由台權會維護

錄影監視器、警察蒐集資料職權與個人資料保護

本文摘自台權會出版之"2004台灣人權報告"
劉靜怡(台權會副會長、台大國發所法律組副教授)


壹、 前言
錄影監視器的出現,和控制都市公共空間犯罪的策略如影隨形。目前台灣有不少社區在路口或巷道內裝設監視器系統,以二十四小時監看錄影的方式防堵治安死角,甚至還有社區將監視系統與社區有線電視頻道結合,住戶在家中就可以透過電視監視社區巷道中的舉動。然而,監視往往是單向的,也就是通常是有權力的一方監視沒有權力的一方,不僅可能侵犯個人隱私,甚至還具有不斷鞏固既有社會權力關係的意義。 更重要的是,當錄影監視器和警察蒐集資料的職權互相結合時,對於個人資料保護的基本原則和基本權利保護的根本關切來說,到底造成多大的衝擊呢?本文做為一篇介紹性的專論,將針對目前日趨普遍錄影監視器所引發的規範問題,做一初步的探索。以下將先以錄影監視器的設置相當普遍的英國為例,概略說明他山之石有何值得取法之處。其次,本文將分析在錄影監視器廣佈的世界裡,到底有哪些值得我們珍惜的基本權利遭到了侵害。接著,本文針對我國現行法制的內容做一簡要介紹和評析,同時以筆者對於錄影監視器規範趨勢的初步觀察心得,做為本文結論。
貳、 他山之石:以英國的錄影監視器做為觀察起點
以錄影監視器的設置而言,英國可以說是當今舉世最為知名的國家之一。 所以,針對英國錄影監視器的發展歷程和規範現狀做一簡要介紹,或許不失為一個適當的觀察起點。
雖然廣泛設置錄影監視器,在英國乃是相當普遍的現象,然而,著眼於錄影監視器對個人隱私自主性的侵犯與全面性監控的特質來說,對於錄影監視器的設置和運作等事項,制訂比較正式且有效的規範,以防杜濫用情況出現,至少是在面對廣設錄影監視器的不完美現狀中,不難推出的結論。即使英國目前的實際規範狀況並非全然如此理想化,不過,值得特別強調和做為借鏡的是,針對公共場所錄影監視器的設置和運作,英國在近年來的確是已經發展出比較趨近於標準化的規範模式,包括錄影監視系統的設置目的、使用方式及其設備規格等等,均有標準化的規範。 換言之,針對犯罪偵查,嚇阻不法行為,以及降低人民犯罪和反社會行為等問題,雖然在引進錄影監視器做為應對機制時,英國並未同時透過立法等正式手段,然而,就錄影監視器系統的使用來說,在英國卻通常有相當明顯的產業自律規範做為控管機制, 而且這些產業自律規範也往往是相關業者能夠遵守不渝的準則,是頗為值得注意之處。英國這些產業自律規範的內容,廣泛包括:誰可以控制錄影監視器、誰能夠接觸錄影監視器的鏡頭、誰可以進入錄影監視器的控制室,以及何處應該設置提醒大眾該處有錄影監視器的注意標語等等項目,可謂鉅細靡遺。
錄影監視系統是個統稱性的名詞,若是就英國常見的錄影監視系統進行類型化的區分,可以發現其錄影監視器可以大致區分成三種類型。第一種類型是所謂具有事前預防性質(proactive)的錄影監視系統,也就是指具有將現場監視畫面傳回監控室並且加以錄存,同時未來可以重新播放畫面等功能的系統,這類系統可以在事件發生時立即做出反應。第二種錄影監視器的類型是具有反應性質(reactive)的系統,這類錄影監視系統可以錄存畫面和再次播放畫面,在事件發生之後,可以回溯觀看畫面內容。最後一種錄影監視系統,則是不具有回應功能(non-active)的系統,亦即並無監視錄存和再次播放的功能,根本只是利用沒有錄影監視功能的「假」攝影監視器,發揮嚇阻功能而已。就實際情況來說,英國的攝影監視系統,以前兩種系統較為常見。
無論其類型為何,在英國不難觀察到的現象是,錄影監視系統的設置,往往出現兩種常見的特徵:一是攝影監視系統往往是在很短的時間內便快速設置起來,二是攝影監視器的分佈範圍往往相當廣泛,在英國的城市和城鎮中看到錄影監視系統,固然是已經習以為常的事情,同樣地,錄影監視系統也往往出現在學校、圖書館、醫院、停車場、公園和休憩場所等處。
目前英國的錄影監視系統主要經費來源,是Home Office的CCTV Initiative。在申請使用設置錄影監視系統的經費時,必須符合英國1998年犯罪預防與秩序維護法(Crime and Disorder Act 1998)的規定。申請者必須說明設置錄影監視系統的目的、如何能夠有效達成該錄影監視系統的設置目的、該錄影監視系統是否獲得大眾的支持、長期經費運用計畫、以及該錄影監視系統的技術和操作技巧如何臻於完善等等。英國Home Office透過此一經費核撥的權力,逐漸建立起一系列的規範準則,以便在沒有正式法律規範的情形下,仍然能夠有效地規範錄影監視系統的運作型態和設置地點。
值得我們特別注意的是:英國的錄影監視系統之所以會出現廣泛設置的現象,多少和一般大眾對錄影監視系統的支持脫離不了關係。大眾支持錄影監視系統的原因,主要不外乎一般大眾相信錄影監視系統可以發揮打擊和預防犯罪的功效,而大眾此一普遍認知,主要則是源自於政治人物和政策決定者不斷極力鼓吹錄影監視系統打擊犯罪的功效,相較之下,在英國的政治人物和決策者所提出的有關錄影監視系統的論述中,極端欠缺對錄影監視系統社會意涵的討論,而公共論述也多半集中在錄影監視系統的成功和所帶來的利益上,鮮少針對國家透過錄影監視系統增強對人民進行監控的能力,進行深入的討論,對於錄影監視系統如何使用、在公共場所使用錄影監視系統的意涵、以及錄影監視系統的技術是否應該受到規範,討論也失之零星甚或闕如。
隨著科技的發展和應用範圍逐漸擴張,英國錄影監視系統也歷經了三個時期的變遷: 第一個時期是1990年代早期到中期,在這個時期裡,只有少數的城市或城鎮在市中心或公園設置錄影監視系統,在這個時期裡,既沒有針對錄影監視系統制訂正式的規範,也缺乏使用技術的標準或是操作準則。第二個時期則是1990年中期到晚期,在這個時期裡,錄影監視系統廣泛設置,相關產業也逐漸透過自願模式,形成自律規範,同時,此一時期所設置的錄影監視系統,通常有來自中央政府的經費補助,而無論是政府或是一般人民,對於錄影監視系統的相關技術,也逐漸有更多的認識和討論。最後,從1990年代晚期至今,則是錄影監視系統趨於精緻化的時期,除了繼續設置錄影監視系統之外,目前也逐漸形成不同的系統間互相融合、擴張,以及進一步電腦化而不需透過人工操作的整合趨勢。
就相關規範層面來說,目前英國對於錄影監視系統的規範,主要包括非專門規範錄影監視系統的法規,以及錄影監視系統的操作規則和技術規則等等。在正式法規方面,錄影監視系統的設立、使用和操作等事宜,在英國主要必須受到1998年資訊保護法(Data Protection Act 1998)、1998年人權法(Human Rights Act 1998)和1998年犯罪預防與秩序維護法(Crime and Disorder Act 1998)的規範。 根據上述資訊保護法之規定,資訊的處理,包含錄影監視系統所攝得的資訊,必須通知資訊保護官(Information Commissioner,亦即目前的資訊監察官,Information Commissioner)。在申請設立錄影監視系統時,申請者必須說明設置之目的為何,申請設置通過之後,則必須遵循一定的規定,包括操作規則在內,做為相關行為準則。至於地方政府和警察機關,也必須根據上述人權法第八條的規定,必須尊重人民的隱私權。犯罪預防與秩序維護法則是針對地方政府和地方警察機關如何合作發展出打擊犯罪的策略,予以規範。
如前所述,除了正式的法令規範之外,英國的錄影監視系統也適用非正式的行為準則,做為規範依據。舉資訊監察官所規定的錄影監視系統使用準則為例,其內容即規定錄影監視系統必須使用適當的攝影設備,攝影所得的畫面必須使用用於原先所設定的特定目的,攝影備放置的位置,應該避免攝得不相關或是侵犯私生活領域的畫面,再者,個人也有權要求取得被攝得之私人資料的備份。此外,無論是地方資訊機關(Local Government Information Unit)、錄影監視系統使用團體(CCTV Users Group)或是其他利益團體,也都設有使用錄影監視系統的行為準則。
換言之,在英國的錄影監視器規範架構下,其成員包括中央層級和地方層級的機關、警察機關、錄影監視系統廠商和其他利益團體等等。這樣的規範架構,對於錄影監視系統的規範,可以說是發揮了相當程度的約束作用。然而,同時值得注意的是,雖然此一規範架構對於英國政府管制錄影監視系統,發揮了相當程度的影響力,但是,Home Office透過錄影監視系統相關經費的控管機制,則是深深地影響了錄影監視系統的發展方向和錄影監視科技的散佈程度,同時,政府亦透過此一表面上看來是頗為完整的制度的操作模式,逐漸將反對設置錄影監視系統的意見予以邊緣化,塑造出主流意見支持全面設置錄影監視器的社會輿論和印象。 諸如此類的策略,相信是目前許多大量採行錄影監視器的國家都可能採用的意識型態滲透策略,值得注意。
參、 廣泛設置使用錄影監視器,到底侵犯了什麼樣的基本權利?
錄影監視器的廣泛設置何以快速成為主流趨勢,而且幾乎很少受到質疑或挑戰?除了和上述英國政府所採行的制度性策略類似的宣傳和滲透策略,對於說服對於監視科技理解不甚深入的一般社會大眾,頗能奏效之外,錄影監視器表面上看來比較不具有侵入性質,所以比較不容易受到挑戰,加上私人所設置的錄影監視器,通常與傳統上由政府所設置的錄影監視器不同,比較不容易出現在程序上是否符合政府公權力進行搜索所需的合理的目的或理由(probable cause)之類的爭議,也是設置錄影監視器的現象大量擴散的主要原因之一。然而,在錄影監視器的設置越加普遍之後,一般社會大眾對於監視科技的理解也逐漸深入,因而察覺到其對於基本自由權利的侵害可能性,於是,到底誰可以決定是否設置錄影監視器、警察機關如何利用攝影監視器的設置和運作進行執法、錄影監視器所攝得的資訊紀錄如何保存和揭露,都不免成為現代科技社會中應該受到相當關注的問題,針對這一系列的問題,初步描繪出其憲法基本人權地圖,似乎已經是不能再有所遲疑的工作了。
首先,錄影監視器所涉及的基本權利核心,乃是在公共場域中保持匿名的權利,也就是所謂的「公共匿名性」(public anonymity)權利。或許,有人從直覺出發,會認為既然是在公共場域或開放空間的脈絡下,便無所謂的匿名性可言,而且,當居住或生活在都會城市裡面的人,每個人平均每天至少會被三百部監視錄影器拍攝到其影像的今天, 更足以強化這樣的看法。然而,仔細探究之下,這樣的看法似乎過於拘泥傳統物理空間所延伸出來的觀念,而且,以錄影監視器廣佈的現實狀況,來論斷權利保護的必要性,對於現代科技社會中的隱私權保護,也有不盡周延之譏。因此,究竟個人在公共場域裡或者開放空間中,是否擁有匿名的權利,到底是不是值得保障的基本自由權利,應該仍然是個相當值得釐清的問題。
所謂「公共匿名性」的概念,大略是指相對於政府(或者其他擁有監控權力者)的監控而言,個人在群眾出入的公共場域或開放空間之中,仍然可以維持其不被注意到或監視到的匿名可能性而言;換言之,這樣的自由,便是保障個人在群眾中維護其「不知名」(nameless) 狀態的自由。要探討何以個人必須保有這樣的自由,或許可以從個人失去此一公共匿名性狀態可能產生的影響談起。
公共匿名性的對立概念,或許以所謂的panopticon(中譯為具有監視機制的「圓形監獄」)最為傳神。這個首先由邊沁(Jeremy Bentham)提出來的觀念,經過傅柯(Michel Foucault)的闡述,成為這樣的形貌:現代社會是個監視機制無所不在的社會,這樣的社會就如同一個巨大的圓形監獄;由於現代社會裡的各種設施和建築會使人們有受到監視的感覺,因此人們便會自動遵守規範,不敢逾越。 這樣的監視社會,不免會使得人們下意識地自行限制出於自己自由意志的活動,使得真正民主開放的社會無從形成。詳言之,監視機制會驅使被監視的個人去遵從甚或屈從監視者的觀點,並且改變自己的行為,甚至會引發一連串不安的心理反應。如果政府根據錄影監視器所記載累積起來的資訊做為行動的依據,那麼更會加深這些不良的後果,甚至,當政府將錄影監視器所記載的資訊做更廣泛的使用時,甚至會導致對某些特定族群的歧視使用效果。
從憲法保障人民自主性和基本自由權利的角度來看,錄影監視器的使用,首先衝擊到的對象,便是憲法所保障的表現自由和結社自由。換言之,是否可以直接根據表現自由和結社自由的基本原理,推導出人民有免於受到錄影監視器影響其行為自主性的自由,便成了值得加以探討的議題。
我國憲法第十四條保障人民的集會結社自由,大法官釋字第四四五號指出:集會自由是多數人本於共同一致目的的聯絡,暫時性地聚集交換或表達思想或意見,而且,不論是靜態聚集或者動態行動(亦即遊行),皆屬保障範圍之內。集會遊行自由是防禦權的一種,要求國家不得阻礙或危害該自由的行使。國家透過錄影監視器的設置,對於公共場所或公眾得出入之場所過往之個人或人群進行監視,從理論上來說,的確可能會影響到人民受憲法所保障之集會遊行自由此一基本自由權利的行使。 因為,集會遊行自由乃是屬於廣義的言論自由的一環,也就是多數人基於共同的理念或訴求,在特定時間內聚集在一起交換或者共同表達其看意見或訴求,不論是動態或者靜態,均屬之。由於恐懼被錄影監視器攝入影像之後,會有不利於己的後果發生,所以,錄影監視器的設置,會影響到人民決定是否參加集會遊行的自主決定權。換言之,當國家有權力廣設監視器時,可能會導致本有可能參與集會遊行活動的人民,在做成是否參與集會遊行活動的決定時,內心的自主決定空間受到限制,擔心一旦進入這些受到錄影監視器「監控」的場所時,將不可避免地成為受到監控的客體。
換言之,從保障集會遊行自由所需的自主決定權角度來看,針對特定集會遊行活動錄影監視器的結果,將使自主決定的核心價值受到威脅,導致實質內在的集會遊行自由不保,進而形式外在的集會遊行自由也將受到相當程度的影響。雖然固定式的攝影監視器,通常是以一般性的犯罪預防為目的,乃是針對不具有特定目的之公共場所和個人進行攝影監控,對於出於特定目的之集會遊行自由所發揮的限制效果比較有限,卻依然不是毫無影響,因此,在討論廣設錄影監視器對於個人集會遊行自由所帶來的衝擊時,除了要考慮固定式錄影監視器的影響時,也要考慮行政機關以蒐集資料之名,在集會遊行活動進行當中以錄影設備進行攝影監視的作法,所帶來的影響。
其次,根據正當法律程序保障所推論出來的旅行自由(the right to travel)和行動自由(the right of locomotion),也應該是錄影監視器的設置和使用結果可能侵害的對象。以我國憲法為例,憲法第十條保障人民的居住及遷徙自由,大法官釋字第四四三號解釋文指出,其主旨乃是在於保障人民移居和旅行各地的基本權利。隨著時代的進展和全球化促使人們移居旅行流動性極高的結果,移居和旅行的目的地似乎不以房屋之類的處所為限,即使是任何地方的停車場、公園、地下道和車站等,都有可能成為人民的停留地點,因此,錄影監視器的設置,有可能會對在這些場所停留的人民產生威嚇和驅趕作用,使其居住和遷徙自由受損。
另外,也有學者認為,錄影監視器的設置和使用,會影響人民宗教自由的行使。簡言之,我國憲法第十三條保障人民的宗教信仰自由,大法官釋字第四九○號解釋文中指出:宗教信仰自由包括人民參與或不參與宗教活動的自由,而人民參與任何型態的宗教活動時,若是受到攝影監視器的拍攝監控,不免會影響其自由意志,進而影響其宗教自由的行使。
再以美國聯邦最高法院的判決為例,法院認為行動自由的實質內涵,不限於表意性的行為,而且不僅僅是和表現自由所要保障的政治自由有關而言,同時還涉及了經濟自由的保障,以及保護其他重要社會價值的考量。 而在晚近的聯邦最高法院判決中,也肯認了旅行自由應該是受美國憲法第十四增修條文中的特權與豁免條款(Privileges and Immunities Clause) 保障的對象。 至於此處所謂的旅行自由和行動自由,到底是如何受到錄影監視器的設置和使用的影響,雖然美國聯邦最高法院並未直接針對此一議題發言,但是有些州法院的判決,則是已經觸及這個議題,也採取肯定的立場。
另外,錄影監視器所涉及的憲法基本自由權利侵害對象,還包括隱私權此一基本自由權利的保障在內。簡言之,有關隱私權保護的理論雖然相當繁複,然而,就錄影監視器的設置和使用而言,至少可以透過兩種不同的隱私權保護理論來說明,其中一個理論是隱私權所保障的是個人相對於其個人資訊,具有有自主決定權利的資訊自主權; 另一個理論則是認為隱私權所保障的核心價值,乃是個人不受到政府將所有人的生活型態予以一般化、標準化的作法影響的權利,亦即個人不受被公共化的自主權利。 而無論採取以上哪一種理論,錄影監視器的設置使用,都會影響個人隱私權的保障,因為,如前所述,錄影監視器會使被監視者改變其行為模式,而失去自主決定行為走向的真正自由,並且產生符合政府所設定的標準的內在自我限制。
在此值得附帶一提的是,在主張政府是否侵害人民隱私權時,同時需檢視民眾對於該資訊之隱私是否有合理期待可能性存在。聯邦最高法院於1976年United States v. Miller 案件中,對於隱私權期待性做了一項重要宣示:「當一個人自願將其機密資訊洩漏給第三人,而該第三人亦同意將該資訊揭露給政府時,該個人對於該資訊,並無隱私期待可能性存在。」 其後聯邦最高法院延續上開案件之見解,於1979年Smith v. Maryland (442 U.S.735)案件中認為,政府安裝特殊裝置來記錄某線電話所撥出之電話號碼,並不構成對於民眾個人的搜索行為,亦未違反美國憲法上對於民眾資訊隱私之保護,而且民眾對於其所撥打之電話號碼並無隱私之期待性存在,即使民眾認為對其所撥打的電話號碼有隱私權存在,對於該隱私之期待亦屬不合情理。聯邦最高法院見解認為,就如同顧客使用銀行的道理是一樣的,當民眾個人把資料揭露給銀行或是電信公司時,即應知悉該資料可能被他人揭露給政府之風險,因此民眾個人無法主張其對於所撥打之電話號碼有合理隱私權之期待。此一「隱私合理期待」的原則,對於錄影監視器設置使用規範的影響,不可謂不大,本文以下將另行分析之。
在學說上,人民對於個人的肖像、影像和隱私等個人資訊的自我決定自由,歸類為我國憲法第二十二條所保障之「人民之其他自由及權利」,此一基本自由權利,應該包括個人可以自主決定和自己有關的生活事實資訊,在何時何地與何種限度下應該被公開呈現在他人眼前的權利。換言之,倘若個人無從充分知悉其涉及其個人生活事實的資訊會如何被何人以何種方式蒐集和使用時,其自主決定的基本自由必將嚴重受阻,國家廣設錄影監視器的結果,極容易將人民置於無從預測的處境中,對人民帶來無時不在的無形精神壓力。
除非當事人明確知悉(或受到明確的告知)並且自願置身於設置攝影監視器的場所內,因而可能推論出當事人自願拋棄其資訊自主決定的基本自由權利此一結論,否則,錄影監視器的特性,通常涉及影像被拍攝者的個人,並不必然知悉自己受到監視的事實,甚至無從知悉該等監視影像是否會被錄影下來、儲存下來與加工利用。當人民進入一個設有攝影監視器的場所,卻不知其行為舉止會遭到錄影時,應該已經涉及侵害個人基本自由權利的風險,在這種情況下,似乎應該要求設置攝影監視器的措施必須取得明確的法律授權基礎。
換言之,從資訊自主決定權的觀點來看,錄影監視器之設置,相對於人民基本自由權利的保障,最直接涉及的應該是人格權。以德國聯邦憲法法院一九八三年的人口普查判決所提出的資訊自主決定權為例,資訊自主權乃是賦予個人決定何時以及在何種限度內,將有關個人生活的事實公開的自主決定權利。 從保護資訊自主決定權的角度來看,不受任何干擾和強制,在公共場所能夠保持匿名行動的自由,應該是資訊自主的最基本條件之一。然而,隨著出現在公共場所的監視錄影器數量越來越多,此一匿名行動的自由將越來越受挑戰,而且個人也將益發小心翼翼,因此,將監視錄影器的裝置和運作,當做資訊自主決定權所要防禦的國家行為,有其必要性。
雖然我們可以肯定的是,從資訊自主權等基本權利保護的觀點出發,設置監視錄影器似乎不免涉及基本權利的侵害問題,但是,究竟該侵害者應該確定到何種程度時,才足以賦予個人排除此一侵害的防禦請求權,則似乎應該取決於人民在監視錄影器的設置下,是否會產生「受到監視」的心理壓力,進而影響其「內在自主決定自由」而定。在現代資訊社會裡,要將資訊自主決定權當做一種絕對不可受任何限制的基本權來看待,幾乎是不可能的事,然而,正因為如何,「法律保留原則」的適用將更見其重要性。雖然法律保留原則在形式上所要求的僅是必須有法律做為授權基礎,但是,依據不同的監視攝影設備對於基本權利造成的影響,在實質要求上,似乎有進一步釐清的必要。
另外一個可能用來規範錄影監視器的法理基礎,則是憲法中禁止不合理的搜索扣押(unreasonable search and seizure)的規定,就美國憲法而言,也就是憲法增修條文第四條的規定。此一基本自由權利保障規定之所以適用的原因,除了禁止不合理的搜索扣押傳統上便是用以限制警察職權行使的憲法依據,而錄影監視器正是警察行使職權時經常使用的偵查手段之外,另外一個原因,則是此一規範基礎實質上同時包含實體要求和程序要求,透過此一規範基礎,應該可以針對錄影監視器的設置使用,提供一個更具體、更有彈性且更好的規範架構。
肆、 我國法制現狀的檢討
從錄影監視器的設置和使用的現狀來看,國家基於特定目的,於公共場所或公眾得出入之場所普設監視錄影器,藉以蒐集並利用資料之措施,在未針對其形式合法性與實質正當性進行嚴謹的論證和評價之前,亦即在無法律明確授權之前,便已經成為普遍的現象。在方式上,這些監視錄影機或是公開或是隱藏,或是固定或是移動,在科技上,除了攝影監視器之外,尚可結合網路和衛星等傳輸科技,無所不在且無遠弗界。就場所而言,無論是公共場所或公眾得出入之場所,或是私人掌控之場所,皆可出現,因為設備管理或資料處理不善所引發的風險究竟有多高,其實有相當的想像空間。當與錄影監視器之設置目的並無直接相關的絕大多數人,其基本權利在所謂的公共利益目的下遭到犧牲時,George Orwell筆下所預測的「一九八四」老大哥監視無所不在的情景,似乎已經出現在我們的日常生活環境之中了。甚至,George Orwell在寫作「一九八四」這本書時所預測的,是政府監視無所不在的景象,然而,卻可能難以想見在資訊科技發達之後,不但政府監視無所不在的現象已經成真,「私人」監視也幾乎成了常態。
以我國錄影監視器設置和使用的發展歷程來看,內政部於八十七年三月十日函頒之「建立全國社區治安維護體系-守望相助再出發推行方案」,其目的在於以結合社區資源的方式,落實治安全民化,藉以建立社區治安維護體系。根據此一方案,各地警察機關輔導各里鄰、社區、公寓大廈和守望相助組織等,裝設保全設施的錄影監視系統,設置於金融機構、商店、政府機關、學校、公共場所等可能具有治安疑慮的場所。民國八十八年七月,內政部配合「全國治安年」,宣布將規劃在全國各個重要路口和金融機構等設置十萬個監視器,並且準備和七十多家有線電視系統業者合作,透過業者的網路銜接監視錄影系統,全面監控各地治安情況,以防堵犯罪。在治安機關大力鼓吹和輔導的風潮下,許多公私機關似乎只要能夠找到些微目的,便設置監視器,將電子科技當做治安的萬靈丹,似乎完全不考慮影像資料蒐集之後所衍生的種種問題,當大眾傳播媒體螢幕上經常堂而皇之地播放監視錄影帶所錄下的畫面,塑造出監視器便是破案關鍵此種習以為常的迷思之後,一般人更是被麻痺得無從去思考監視器所涉及的個人資料保護問題和法治原則。行政院於九十二年三月十八日在院臺專字第○九二○○一三三八三號公函中指出,內政部警政署應該持續督促各警察機關和重要場所裝設錄影監視器,但應詳實列冊管理,並且要求內政部應貫徹定期或不定期派員實施檢測之作法,以便確實掌握錄影監視器系統的運作狀態,一直遲至民國九十二年十二月一日實施警察職權行使法之後,該法第十條才賦予警察機關裝設錄影監視器的法律依據。
現代國家的行政機關擁有相當廣泛的資訊蒐集權力,其所欲達成的目的主要有二:其一為基於維護國家、社會甚或個人安全的考量,進行資料的蒐集;其二為基於抽象或具體的公共利益要求,進行系統性的大規模普查或調查。至於從蒐集資訊的執行方式來看,傳統的資訊蒐集方式,除了可能是一般性的調查方式(例如詢問、實地檢查或者要求當事人或第三人提供必要之資料)之外,也有可能透過特殊的調查方式如通訊監察、線民或臥底等方式為之。 無論是一般性或者特殊性的調查,在資料蒐集過程中都有可能涉及當事人完全未知悉行政機關的資料蒐集行為,甚或違反當事人自主意志而進行的資料蒐集行為。
由於國家蒐集人民相關資訊的行為往往可以歸納成眾多分類,進而亦涉及相當紛雜的法律原則適用問題,其對人民基本自由權利的影響和限制程度究竟如何,往往難以一概而論。在此種混沌不明的情形下,公私領域大量使用監視錄影器的現象不斷出現的結果,不但在執行個人資料蒐集的手段上,遠遠超出國家傳統資訊蒐集方式下所使用的科技,而且也使得全面性監控個人和人群的目的,在傳輸科技和資料庫科技的高度進展下日漸趨於可能,導致其所涉及的人民基本權利保障問題,顯得越加複雜。
民國八十四年所制訂的「電腦處理個人資料保護法」,其通過立法雖然與個人資料保護法制的國際趨勢有相當緊密的因果關係,然而,就當時的台灣社會氛圍而言,無論是私部門或者公部門,對於個人資料保護的意識都還不甚明顯,時至今日,政府機關普設監視錄影器,而個人不清楚監視器所蒐集的資料如何使用的狀況,依然十分普遍,在此種情況下,匆促通過「警察職權行使法」,將過去法律定位模糊不明的普設攝影監視器行為立即化暗為明,就地合法,無異於是以保護個人資料為表面理由,達成實質的治安目的。
目前直接規範個人資料蒐集處理等相關事宜的「電腦處理個人資料保護保護法」並未曾針對監視器的設置有明文之規範,然而,九十二年十二月一日開始正式施行的警察職權行使法第十條第一項,卻有如下之規定:「警察對於經常發生或經合理判斷可能發生犯罪案件之公共場所或公眾得出入之場所,為維護治安之必要時,得協調相關機關(構)裝設監視器,或以現有之攝影或其他科技工具蒐集資料」。同條第二項規定:「依前項規定蒐集之資料,除因調查犯罪嫌疑或其他違法行為,有保存之必要者外,至遲應於資料製作完成時起一年內銷毀之。」
以錄影監視器設置和使用的場所來說,現行警察職權行使法第十條區分「公共場所」和「公眾得出入之場所」兩者,究其實際,「公共場所」和「公眾得出入之場所」兩者在定義上和觀念上固然有重疊之處,不過,公共場所的意義,似乎著重於其供公共使用的特質,而公眾得出入之場所,則似乎著重於其可供大眾出入的特性。基於此一理解,大部分的公共場所,雖然不限於公有場所,但既是供公共使用,原則上應該都是可以任意出入的場所;至於公眾得出入之場所,除了可能是公有場所之外,亦有可能是因為透過私人許可之後才成為公眾得出入之場所,當該私人不再允許該場所供人任意出入時,則不再是公眾得出入之場所。區分以上兩者的目的,除了要彰顯錄影監視器之設置場所,必須限縮在警察職權行使法第十條所確認之「經常發生」或「經合理判斷可能發生」犯罪案件的場所此一強調監控公共秩序和社會安全的意義之外,或許也可以藉此間接推論出對於私人住宅的監視和針對其他非開放性空間進行監視的監控模式,並非屬於警察職權行使法第十條所涵括的範疇內。換言之,當國家攝影監視器之相關措施乃是出現在私人場所時(例如社區內所設置之攝影監視器和國家之監視系統連線),由於涉及人民在自己私場所領域內的自治自決權,似乎應該以更為嚴格的程序規定予以規範,不應該放諸僅具有一般性社會治安目的的警察職權行使法為之。
其次,更值得一提的是,雖然個人身在「公共場所」和「非公共場所」時,由於公開性和隱密性之程度各有不同,對於隱私權的主觀要求和期待也通常會有所不同。然而,單單以「公共場所」和「非公共場所」兩者的粗略劃分,做為區別基準,推導出當個人「自願」出現在「公共場所」時,便等於同意放棄個人的隱私權的結論,推定其不在意攝影監視器的監視作用,則極可能是過於草率的推論結果。試想:當個人長期持續不間斷地處在無從知悉個人的影像資料如何被他人蒐集、處理和利用的狀態下,對於其心理產生制約的影響力究竟有多強大而深遠,是否已經足以構成干預個人資訊自主性的隱私權侵害?似乎還算是值得肯定的答案。換言之,當現代社會監視科技進展迅速和個人流動性日趨增高兩種影響力互相激盪時,個人在公共場所到底應該忍受多高程度的監視,公權力介入干預個人自主性的界限究竟何在?
其次,警察職權行使法第十一條就跟監行為所訂定之規範,規定「警察於下列情形之一者,為防止犯罪,認有必要,得經警察局長書面同意後,於一定期間內,對其無隱私或秘密合理期待之行為或生活情形,以目視或科技工具,進行觀察及動態掌握等資料蒐集活動..」之限制,同樣地,在通訊保障監察法第三條第二條亦規定該法所保障之通訊內容,是以「具有合理期待的隱私或私密為限」。相較之下,警察職權行使法第十一條卻無相應或類似的規定,然而,即使如此,是否便意味著政府基於警察職權行使法第十條設置攝影監視器時,便可無須考慮人民之隱私權合理期待問題,完全任何國家單方面決定之?以法律論理邏輯中相當常用的「舉重明輕」原則來說,警察職權行使法對於跟監這種以預防犯罪為目的,原本應以秘密方式為之的執法行為,尚且規定應該顧及被跟監者的隱私合理期待,那麼,針對同樣具有犯罪預防目的,但卻不一定是針對潛在犯罪行為所設置之具有公開普遍性質的攝影監視器,何以反而不設有「合理隱私期待」的限制,實在是令人難以想像的。
再者,雖然經過公開告知或者明白標示攝影監視器位置的影像資料蒐集行為,不見得構成隱私權之侵害, 然而,無論如何,雖然攝影監視器的設置方式,通常比較公開而普遍,和跟監行為的執法模式仍有差異,然而,人民對於其個人影像資料究竟是否會遭到以違反其自主意願的方式進行後續的加工利用,無從掌握,依然不能不說其對於隱私的合理期待,造成相當程度的影響。
以我國現行法規的發展沿革和解釋而言,大法官透過釋字第五三五號解釋,宣告當時的警察執行職務法規有欠完備,有關機關應該於該號矯飾公布之日(九十年十二月十四日)起兩年內,依該解釋之意旨,並參酌社會實況,通盤檢討訂定法律,這也是九十二年六月五日通過,同年十二月一日開始施行的「警察職權行使法」出現的主要原因之一。其中,警察職權行使法第九條所規範者,乃是適用於授權警察機關在公共集會或人群聚集時,蒐集資料的情形,該規定雖然是以防止具體危害產生前可能早一步出現之惡害為目的,不過因為其所鎖定之對象比較具體,而且並未以全面性的方式監控人民之日常生活舉止,所以,在嚴格遵守法律要件的情況下,應該比較不容易出現爭議。相對地,警察職權行使法第十條第一項規定警察對於經常發生或經合理判斷可能發生犯罪案件之公共場所或公眾得出入之場所,為維護治安之必要,得協調相關機關裝置監視器或以現有之攝影或其他科技工具蒐集資料。此一規定的立法理由,乃是為了配合刑事訴訟法嚴格證據主義的要求,明訂警察機關基於維護治安之必要,得採取第十條第一項之措施。此一規定雖然對爭議已經的錄影監視器設備設置問題暫時提出了解答,但卻也因而引發不少值得進一步討論爭辯的問題,值得在此做初步的分析與檢討。
首先,第十條第一項所謂「經常發生犯罪案件之公共場所或公眾得出入之場所」,以及「經合理判斷可能發生犯罪案件之公共場所或公眾得出入之場所」,是值得釐清的重點。以上兩者雖然均以維護治安為目的,但是,為了避免警察行使職權時所採取之措施,對於人民之基本權利反而造成更大的侵害,裝設錄影監視器的地點,應該以公共場所或公眾得出入之場所為限,換言之,這類場所應該是不特定的多數人不需取得許可便得以自由進出而不受到任何阻礙的場所,所以,諸如封閉空間或私人土地之類的場所,應不包括在內。同時,這類場所必須是屬於警察可以行使職權的場所,亦即法律允許警察進行人民身份查證和資料蒐集之處所,必須是依照通常經驗顯示乃是可能有犯罪者藏匿之處所,可能有人陰謀、預備或著手實施犯罪之處所,或者是沒有停留必要或許可但卻停留之場所,亦即場所之選擇,並非得由警察機關任意選擇。
此處值得附帶一提的是,犯罪預防固然是重要的國家任務,但是,警察機關取得越多資訊,必然越能保護人民的自由權利,則似乎是過度樂觀的想法。由於基於犯罪預防目的而設置錄影監視器等設備蒐集資訊,所涉及者正是憲法所保障的基本自由權利,所以,基於比例原則而來的要求,是不可讓步的底線。雖然警察職權行使法第三條第一項已經規定警察行使職權時不得逾越所欲達成執行目的之必要限度,且應選擇對人民權益侵害最少之適當方法為之,但是,針對錄影監視器等設備之設置,若能另為更加具體而詳盡的限制規定,應該比較能夠符合比例原則的要求。
其次,我國目前的警察職權行使法和其他相關法制中,針對以公開方式和以隱藏方式設置錄影監視器等設備,並未明確加以區分,但是,仔細探究之下,兩者對於個人基本權利的限制和侵害,應該有程度上的差異才是。就保障個人資訊自主決定權利的角度來看,監視錄影器的設置,應該以一般目視可見的公開設置方式為原則,若為因應執法需求,而必須以隱藏方式設置錄影監視器等設備時,亦應以法律明確授權允許其例外為之,方屬適當,此為目前立法仍嫌不足之處。
和警察職權行使法中和警察蒐集資料職權有關的幾個規定,包括第九條(集會遊行)、第十一條(跟監)、第十二條和第十三條(線民)互相對照之下,我們不難發現,在上述各條規定中被蒐集資料的對象,均屬相當特定之人,而第十條所針對之以設置監視器方式蒐集資料的對象,所涉及者則大部分不是具體治安事件的當事人,似乎有將大多數人均納入具有犯罪之虞的範疇內,加上此處並無「隱私之合理期待」此一限制,而主管機關又掌握第一層次的法律解釋權,其逾越濫權之可能性,也因而令人擔憂。
再者,除了錄影監視器所攝得的影像資料不得任意傳遞的原則,應該進一步予以明確化,不適合僅僅透過回歸適用個人資料保護法制的模式來處理,而是應該在規範警察職權行使的相關法令中,另為更加詳細而嚴格的限制。目前警察職權行使法對於資料利用的限制,乃是於第十六條規定「警察於其行使職權之目的範圍內,必要時,得依其他機關之請求,傳遞與個人有關之資料。其他機關亦得依警察之請求,傳遞其保存與個人有關之資料。前項機關對其傳遞個人資料之正確性,應負責任」,第十七條規定「警察對於依本法規定所蒐集資料之利用,應於法令職掌之必要範圍內為之,並須與蒐集之特定目的相符。但法律有特別規定者,不在此限」,第十八條規定「警察依法取得之資料對警察之完成任務不再具有幫助者,應予以註銷或銷毀。但資料之註銷或銷毀將危及被蒐集對象值得保護之利益者,不在此限。應註銷或銷毀之資料,不得傳遞,亦不得為不利於被蒐集對象之利用。除法律另有特別規定外,所蒐集之資料,至遲應於資料製作完成時起五年內註銷或銷毀之」。持平而言,上述規定並未比現有之電腦處理個人資料保護法相關規定提供更高的保護密度,對於資料的傳遞,事實上則是賦予警察機關相當寬鬆的裁量權限,加上沒有任何監督機關可以發揮定期或不定期的管控功能,從個人資料保護的觀點來看,可以說是相當值得擔憂的規範缺口。
同時,目前警察職權行使法第十條第二項雖針對錄影監視器的裝設期間訂有一定期間的限制,亦即必須定期審查警察職權行使法第十條第一項所規定的構成要件是否依然繼續存在,或者已經達到職權行使之目的或目的無法達成時,即應依職權停止錄影監視器之運作,然而,在實務運作上,警察機關是否會嚴格遵守上述規定的基本精神,卻不無疑問。而且,第十條第二項所規定之一年保存期限是否時間過長,加上現行法中對於錄影監視器的監督機關,以及涉及資訊安全的組織和程序均亦未做明確的規定,甚至,根據目前實務上的作法,錄影監視器等設備所攝得的影像資料,並非全然歸警察機關控管,不乏便宜行事,將其存於村里辦公室或其他非屬警察機關之處所者。在此種法制設計不週全的前提下,加上畸型的實務運作現狀,警察機關藉助錄影監視器行使職權時,是否能夠發揮自制精神,不出現濫權或遊走法律邊緣的情況,以達成保障人民資訊自主決定權利的基本要求,其答案恐怕都是悲觀的。
伍、 觀察心得:代結論
檢視過我國法制現狀後,本文認為,針對錄影監視器的設置賦予法律規定,雖然形式上符合法律保留原則,但往往還是無法解決法律可能以一般性規定或者概括條款的型態出現的問題,換言之,雖然,「法律明確性」可以說是保障人民在錄影監視器下依然保有其應有的資訊自主決定權利的必然要求,但是無論在法律實質內涵或者實務操作上,均有其困難之處。
其次,為了解決法律明確性原則本身即可能蘊藏的不確定性,如何讓錄影監視器的設置儘量朝「透明化」的方向發展,並且在錄影監視器設置的相關組織和設置審查等程序方面,都能夠強化其保障基本權利的功能,便成了至關緊要的要求。
換言之,由於實體法對於基本權利所提供的保障,本質上具有相當程度的不確定性,因此,透過組織和程序兩個層面來強化基本權利的保障機制,便相當值得考慮了。 以錄影監視器所涉及的基本權利保障議題而言,要求基於權力分立制衡的原則建立監督機制,課設置錄影監視器之行政機關一定之報告義務,以定期針對錄影監視器等設備的有效性進行審查,做為調整錄影監視器等設備的設置數量、設置地點甚至設置必要性的參考因素 ,甚至設置特定的機關接受申訴,以維護基本權利可能遭受侵害之當事人的權益等制度,都是常見的作法。
就錄影監視器的設置是否違憲的爭議來說,取決重點在於其是否能夠通過比例原則的檢驗,而在比例原則之中,似乎又以必要性原則的檢驗最富有挑戰性。換言之,錄影監視器是否為達成立法目的最有效的方法,而且同時是侵害人民基本自由權利最少的手段,恐怕不無辯論空間。無論是公開設置而可為眾人所見的錄影監視器設備,或者是隱藏式的錄影監視器設備,同樣都是用來輔助一般肉眼目視的工具,而兩者當中的公開設置的錄影監視器設備,由於能夠讓具有一般環境觀察力和警覺心的個人所知悉,所以可能因而調整自己的行為舉措表現,對於個人基本權利所造成的侵害,其嚴重程度也就不如隱藏式的錄影監視設備可能造成的侵害,往往會被認為是只要透過明確而充分的立法加以規範,便可以當做行政機關,尤其是警察機關執法的輔助工具。
其次,根據現代資訊保護法制的共通原理,國家利用錄影監視器之類的設備蒐集人民資訊時,必須有特定目的,而蒐集行為當然也不能超越此一特定目的。所以,倘若法律規定允許政府全面性設置錄影監視器設備的作法,除非是此一廣泛的監視行為是針對特定人而來,且該等特定人具有某些危險傾向或嫌疑,否則在比例原則的檢驗上,應該也會產生極大的爭議。
就現實狀況而言,目前台灣有些社區在社區路口、巷道內裝設監視器系統,以二十四小時監看錄影的方式防堵治安死角;此外,也有社區由居民充當義工,組成社區巡邏隊,全天候巡視社區各角落。還有社區將監視系統與社區有線電視頻道結合,住戶在家中就可以透過電視監視社區巷道中的舉動。不過監視往往是單向的,亦即通常是有權力的一方監視沒有權力的一方。大廈管理員透過監視器居然看到公司女職員與人在樓梯間發生性關係,隔天早上那卷錄影帶聽說廣被流傳的故事,早已不是新聞,而部分校園以「減少校園暴力、維護校園安全」為由,在部分教室內裝設攝影監視器的事例,也屢見不鮮。然而,保護與控制經常只是一線之隔,在錄影監視器監視之下,工作場所中的員工和教室內的學童如何能快樂工作或學習,如何能夠安心工作和發展獨特而有創意的個性呢?
本文認為:如果我們想要達成增加市民對於現代環境的控制能力,同時還能夠集體克服對於犯罪的恐懼此一終極目的,那麼,錄影監視器在設置前和使用中,均定期有公共參與,透過聽證或其他方式,使人民可以表達其對於錄影監視器的意見和建議, 應該是不可或缺的機制。再者,基於憲法隱私權保護和正當程序保障的原理,對於遭受錄影監視器監視的對象,必須盡到告知的義務,而倘若監視器的功能在於嚇阻犯罪或其他不法行為時,更應該告知被監視者或潛在被監視者該等監視器設置的事實。在透過錄影監視器執行監視任務時,必須避免對特定族群產生歧視效果,也是必須注意之處。
其次,透過錄影監視器所為的監視行為,必須限於法令所允許監視的目的範圍之內,且該目的達成之後,原則上必須結束該監視活動。至於透過錄影監視器所紀錄的監視紀錄,除非法有明文,原則上應該禁止揭露。除了應該針對錄影監視器所紀錄累積所得的資訊,加以規範之外,對於錄影監視器的設置或使用同樣賦予程序性的規範,也應該是不可或缺的一環。畢竟,是否該信任政府不會濫用資訊仍是個大問題,而且,由於人民通常不知道自己受到監視,將難援引程序法上的毒樹果實理論,排除非法監視所取得的證據,來達成保護自己權益的目的。所以,對於錄影監視器的設置或使用賦予程序性的規範,或能彌補此一典型的資訊不對稱闕漏,讓人民在公共場所仍然能夠保有最低程度的資訊自主權此一理想,跨出第一步。

廣告

Information

This entry was posted on 2004/12/10 by in 相關文章.
%d 位部落客按了讚: