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集權控制還是人權立國?

集權控制還是人權立國?

劉靜怡
中央大學產業經濟研究所專任副教授,台灣人權促進會副會長
92/03/31

在全民健保IC卡計畫的實施是否具有充分法律授權之正當性,以及IC晶片中所包括的個人健保資料是否會侵犯隱私的問題,仍然備受民間團體質疑且 懸而未決之際,內政部在三月十四日以極為匆促的方式召開所謂「全面換發國民身分證並建立指紋辨識檔」(草案)「公聽會」,準備以十一億八千多萬執行全面換 發身分證並強制建立指紋資料庫與人貌辨識系統等相關事宜,甚至對採訪媒體表示「換發身分證加註指紋建檔是既定方向,希望外界不要過度解讀」,讓人實在弄不 懂究竟行政院先前基於保障人權和憲法比例原則的考量,向立法院所提出的刪除戶籍法中以國民身分證之領取為交換條件,強制全民指紋建檔的戶籍法修正草案,究 竟還是不是既定人權政策。更諷刺的是,除了余政憲部長宣稱內政部實施全民指紋強制建檔的理由是「治安」,如今只是將原本規劃的「按捺十指指紋」

改成「僅按 捺一指指紋」,並建議國防部恢復從九十年起停止的役男按捺指紋措施,同時也將要求金融業者配合,嚴格規定民眾開戶時必須親自辦理並按捺指紋等種種在正常民 主憲政國家絕對屬於駭人聽聞之舉的集權控制手段之外,不少朝野立委也將「人權保障」和「民意基礎」混為一談,不斷大言不慚地指出既然身為民意代表的他們認 為強制全民指紋建檔有助於保障選民權益,當然也就沒有違背人權甚或違憲的疑慮可言,甚至有自命國內最資深人權團體代表者不斷指出所謂人權是保障「好人」的 人權,只要通過立法,就沒有人權侵害的疑慮。作者在此以一個卑微國民的身份,本於對標榜「人權立國」的執政黨和經常高喊「權力分立制衡」的在野黨所抱持的 最後一絲民主憲政素養期待,提出幾個整個社會都應該思考回答的基本問題。

在一九九八年政府準備實施「國民身份健保合一智慧卡」(簡稱國民卡)專案而引起備受矚目的「反國民卡運動」中,「依法強制」建立全民指紋資料 庫,便時極大的爭議,國民卡計畫停擺之後,現行戶籍法第八條規定「人民年滿十四歲者,應請領國民身分證,未滿十四歲者,得申請發給。依前項請領國民身分 證,應捺指紋並錄存。但未滿十四歲請領者,不予捺指紋,俟年滿十四歲時,應補捺指紋並錄存。請領國民身分證,不依前項規定捺指紋者,不予發給」的規定,在 數年來各方學者專家不斷提出其侵犯個人人權的疑慮和種種合憲性問題後,行政院基於人權保障之施政理念和成本效率等考量,原本已經完成廢止戶籍法第八條草案 送立法院審議的修法準備,立法院也曾經一讀通過刪除戶籍法第八條之規定﹐準備將按捺指紋與請領國民身分證一事脫鉤處理,但是未竟全功。兼具強制性和單一性 的國民身分識別證件制度,在具有民主憲政傳統的國家相當少見,多屬殖民統治時代遺留下來的歷史產物,而且,從法理上來看,戶籍法第一條所揭示的是「中華民 國人民戶籍之登記」此一戶籍管理立法目的,將本應單純扮演身分識別功能的國民身分證,強制規定在戶籍法中,和戶籍管理掛勾,已屬不妥,無窮擴張國民身分證 和相關資料的功能,加深整個社會朝向集中化控制的作法,更屬危險。沒有國民身分證制度的美國,為了福利行政需求而立法行之多年的社會安全號碼 (social security number),一直是其國內和各國人權團體關注批評的焦點,美國政府多年來亦苦於無法徹底解決社會安全號碼遭到濫用的情況,因此某些州乾脆立法禁止駕照 援用和出現社會安全號碼,即使在九一一恐怖攻擊事件之後,政府試圖建立全民身分證制度和生物特徵檔案的作法,僅在討論階段便因備受質疑而告終。因為殖民統 治的歷史而在台灣的身分證制度建立上扮演關鍵角色的鄰國日本,也因為嘗試建立身分證制度而引發爭執。反觀我國現行戶籍法第八條則是強制全民按捺指紋,而且 將按捺指紋當做決定是否發給身分證的交換條件,以身分證在台灣社會是重要的證件,人民日常生活中無論是經營公私領域的生活均對之諸多倚賴,是領取社會福利 或津貼甚或就醫的重要憑證的現實情形來看,立法機關用這種方式授權行政機關強取指紋,違反禁止不當連結的基本法律原則,也涉及嚴重的正當程序違背嫌疑,這 不是單純以「民意」兩字就可以正當化的人權惡行,也不應該出現在真正理解民主憲政法治內涵的國家。

「指紋」兼具生物特徵資訊和個人資料的性質,和一般政府基於行政所需而掌握的人民個人資料相較之下,更和人民尊嚴和隱私息息相關,應該受到憲法基本自由權 利保障上的比例原則檢驗,無待多論。同時,根據電腦處理個人資料保護法和行政法上其他有關政府資訊蒐集處理的原則,政府蒐集和控制人民資料本應合乎行政最 低必要性原則,以蒐集得越少越好來保障人民權益,而且應該合乎特定蒐集目的與使用之要求,以防止政府濫用個人資料,是相當明確的法治趨勢,無奈台灣朝野似 乎都對此一基本原則沒有充分認識。至於是否容許立法強制取得人民的生物特徵資料,則因為生物特徵具有一身專屬性質,無論在科技層面或人權層面,都已經產生 相當高的爭議,故而目前各國至多只見於「商業性」和「自願性」的應用領域,台灣若是以上述強制性立法和管制模式取得和建立全民指紋資料庫,不但在國內應該 受到違憲與否的嚴格檢驗,在早已經針對生物特徵所涉及的人權爭議討論多時甚或由國際組織做成反對強制取得決議的國際社會上,更是極為可能成為人權領域的首 見惡例,貽笑歷史。

從過去至今各種方案和說法的轉折中,我們也看到了政府的邏輯不清和虛假閃爍。就前述戶籍法的立法目的而言,根本未明確指出強制取得人民指紋的立法目的 究竟何在,遑論澄清到底是基於「身分證防偽」目的抑或「治安」目的,強制人民犧牲基本自由權利。依照內政部就目前折衷方案所附的理由,如果立法強制採集人 民指紋是基於身分證多年未換發而容易遭歹徒變造所衍生的偽造、詐欺和假護照等問題,那麼,應該改進的是防偽技術提升此一「行政層次」的問題,而此一行政層 次的目的,是否足以構成合憲的理由,亦即指紋是否最為有效的唯一防偽手段,使得強制人民提供指紋資料成為唯一規範方法,也非常值得懷疑。再者,倘若內政部 所提出的以指紋做為身份辨識機制是為了要提高行政效率,那麼,提升行政效率的需求是否足以構成犧牲人民基本權利的充分理由,本就值得懷疑,既然是單純的身 份辨識需求,那麼就應該基於人民的「充分理解和完全自主同意」,不應該透過立法強制取得。更有甚者,現行戶籍法第八條之規定將戶籍管理和偵查犯罪兩個完全 不同的行政需求合而為一,本即導致行政機關透過戶籍法規定取得人民指紋資料所欲達成之特定行政目的模糊不清,使行政機關可以游走法律邊緣任意使用指紋資料 的結果,內政部過去已經承認我國行政機關長期以來建立和使用役男指紋資料庫的方式,廣及犯罪採證等領域,已經違背電腦處理個人資料保護法所規定的限於資料 蒐集之「特定目的」(亦即基於兵役相關之行政管理目的而蒐集資料)方得使用之基本原則,再加上贊成全民指紋強制建檔者以治安為最高訴求,實在不得不讓人對 內政部極力推動全民指紋資料庫建檔工作的同時,用防偽和身份辨識做為理由的規避閃躲手法,心存莫大疑慮。尤其是二○○一年五月二十五日立法院制定的當鋪業 法第十五條規定「當舖業收當物品時,應查驗持當人之身分證件,並由持當人於當票副聯內捺指紋,始可收當」,在立法宗旨上便是為了治安需求,避免當鋪業成為 銷贓或類似不法管道,但是,指紋比對率偏低,而此一立法顯然亦未有效改善治安,更令人不忍的是,此種管制模式,顯然是針對經濟情況惡劣、亟需金錢使用的持 當人進行差別待遇,而此一差別待遇背後所隱含的意義,則是即使質當物或流當物來源正當﹐但是一時經濟情況惡劣、亟需金錢使用的持當人,都被預設為具有持有 贓物之嫌疑,趁其亟需典當之際,強制其交出個人生物特徵,按捺指紋,對於人性尊嚴和個人隱私的斲傷,不可謂為不重。

強制採集全民指紋的作法,無論是技術層次或者法治人權層次,尚有其他不少值得非議之處,不過,基於台灣社會對國民身分證的長久依賴性此一現實, 筆者在此並不反對換發身分證,但是,針對上述具有嚴重違憲嫌疑的戶籍法規定,行政機關應該勇於擔當,促成修法,否則就應該提請司法院大法官會議釋憲,不應 該以立法目的不清牽強而且浪費資源的折衷方案,犧牲人民基本人權。尤其希望有權立法修法者能夠體會人權不應該也不可能用民調和數量計算的道理,不要受制於 廠商利益而粗暴地混淆法理,也希望如今抱怨美麗島事件檔案展出方式不當的政治精英,能夠理解到人權保障不應該侷限於政治精英的人權的基本原則,希望誓言維 護民主價值和找回人民幸福的在野黨,以及不斷強調人權立國和民主治國的執政黨,都能夠在眾聲吵嚷中做出對得起歷史的明智選擇。

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This entry was posted on 2003/03/31 by in 相關文章.
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